Tulisan ini diterbitkan dalam Jurnal Analisis Sosial, AKATIGA (Forthcoming)

Hampir semua kota-kota di Indonesia saat ini menghadapi tantangan besar untuk mampu membuat kebijakan yang pro-rakyat miskin. Salah satu isu perkotaan yang perlu dikelola untuk mengatasi kemiskinan di perkotaan adalah isu Pedagang Kaki Lima (PKL). Banyak kota-kota yang gagal atau belum mampu menemukan solusi untuk menghasilkan kebijakan pengelolaan PKL yang bersifat manusiawi dan sekaligus efektif. Pendekatan yang berbeda diperlukan untuk menghasilkan kebijakan serupa itu, yaitu kebijakan yang bersifat terintegratif dan partisipatif.

Pengalaman menunjukkan bahwa program pengelolaan PKL yang sukses menuntut adanya elemen-elemen kebijakan yang meliputi: kejelasan visi dan konsep; adanya basis data dan informasi yang akurat; adanya institusi yang berfungsi sebagai leading agency; adanya regulasi yang memberikan kepastian hukum; dan adanya asosiasi komunitas PKL yang kuat. Pengalaman pengelolaan PKL di Kota Solo, misalnya, memberikan pelajaran bahwa tata pemerintahan yang partisipatif akan memberikan kesempatan yang lebih besar kepada kelompok-kelompok marjinal seperti kelompok PKL untuk ikut menikmati dan mendapatkan akses dalam pemanfaatan ruang kota.

Penyebab Kegagalan

Bagaimana Pedagang Kaki Lima (PKL) diperlakukan di suatu kota menjadi cermin kemampuan pemerintah daerah dalam mengatasi masalah kemiskinan dan menjalankan tata pemerintahan yang baik. Selama ini, banyak kota-kota telah gagal menghasilkan solusi bagi ‘masalah’ PKL. Isu PKL kerap menjadi polemik dan tidak jarang menjadi sumber konflik laten dan mengundang adanya tindakan anarkis. Jika pemerintah daerah bersikap keras terhadap PKL, mereka akan dituduh sebagai represif dan tidak pro-rakyat miskin, sementara jika PKL dibiarkan merajalela tak terkendali, pemerintah daerah dicap sebagai lemah dan tidak tegas. Sehingga muncullah suatu pertanyaan besar, mengapa banyak pemerintah daerah selama ini gagal menghasilkan solusi bagi masalah PKL? Bisakah kota-kota membuat kebijakan yang lebih ramah bagi PKL? Apa ciri kebijakan yang ramah PKL itu?

Berdasarkan pengamatan terhadap praktik kebijakan perkotaan terhadap PKL selama ini, ada beberapa alasan yang membuat banyak kota-kota gagal mengelola PKL dengan baik. Alasan pertama terkait dengan sikap dan perspektif yang ambivalen, di satu sisi keberadaan PKL dianggap sebagai ‘penyelamat’ karena telah menyediakan lapangan kerja, memberikan kemudahan bagi warga untuk mendapatkan barang dengan harga murah, menambah daya tarik kota, dan membuat kota menjadi ‘hidup’. Kontrasnya, PKL juga diangggap sebagai ‘penyakit’ yang membuat kota menjadi semrawut dan kotor. Persoalannya, pemerintah daerah umumnya tidak mampu keluar dari situasi ambilvalensi ini sehingga tidak tahu lagi apakah kebijakan yang harus menyesuaikan diri dengan perkembangan PKL ataukah PKL yang harus beradaptasi dengan kebijakan penataan kota yang sudah ada?

Alasan fundamental lain menyangkut pemahaman akan persoalan dan akurasi data. Salah satu hambatan yang dihadapi dalam mengatasi masalah PKL di perkotaan adalah tidak tersedianya statistik di tingkat kota yang lengkap, terbarui, dan konsisten. Bahkan banyak kota-kota yang tidak memiliki data paling mendasar seperti berapa jumlah PKL yang ada di wilayahnya pada suatu masa. Jika pemerintah tidak mengetahui berapa jumlah PKL, siapa mereka, dan tidak pula memahami bagaimana sistem kehidupan yang dijalani PKL, akan sulit bagi pemerintah untuk mendefinisikan apa masalah riil yang terkait dengan PKL, dan akibatnya, akan sulit untuk merumuskan solusi yang tepat dan efektif. Ketiadaan data dan informasi ini juga membuat banyak pemerintah daerah cenderung menyepelekan keberadaan PKL serta membuat kebijakan menjadi salah sasaran.

Alasan ketiga menyangkut ketidakjelasan orang atau lembaga apa yang bertanggung jawab mengelola PKL. Sikap ambivalensi tercermin juga dalam kelembagaan pemerintah daerah yang sering memecah tugas pengelolaan PKL setidaknya kepada dua institusi yaitu unit ‘pemberdayaan’ PKL yang biasanya merupakan satu bagian di bawah dinas atau badan pengembangan usaha kecil dan koperasi. Sementara tugas lain adalah tugas ‘penertiban’ PKL, yang biasanya menjadi tugas pokok dan fungsi (tupoksi) dari lembaga Satuan Polisi Pamong Praja (Satpol PP). Tanpa kepemimpinan yang kuat dari kepala daerah yang bisa menjalankan fungsi koordinasi, situasi ini ini mendorong upaya pengelolaan PKL menjadi sepotong-sepotong, ad hoc, dan tidak konsisten.

Alasan yang tidak kalah pentingnya adalah kurangnya interaksi antara komunitas PKL dengan pengambil keputusan - baik dari kalangan birokrasi maupun dengan politisi. Di Banyak kota, upaya penanganan masalah PKL sering membuat situasi memburuk, bukan sebaliknya. Salah satu sebabnya adalah karena kebijakan tersebut tidak memperoleh legitimasi dan dukungan dari komunitas PKL itu sendiri.

Adanya organisasi PKL yang kuat sering dianggap sebagai penyebab sulitnya pemerintah untuk menjalankan kebijakannya. Pendapat ini agak menyesatkan, karena organisasi yang kuat justru akan mempermudah komunikasi dan tercapainya kesepakatan antara pengambil keputusan dengan PKL. Ada contoh kota-kota dimana PKL-nya bisa mengorganisir diri dengan baik (kadang dengan bantuan lembaga swadaya masyarakat) dan bahkan organisasi-organisasi ini membuat aliansi strategis untuk meningkatkan posisi tawar mereka di hadapan pengambil keputusan. Terbukti adanya organisasi PKL yang kuat membuat kesepakatan yang diambil menjadi lebih mudah dilaksanakan. Sayangnya, di berbagai kota PKL diorganisir secara informal oleh para ‘pelindung’ mereka (semacam preman) dan tentunya ini bukan organisasi yang demokratis dan sehat seperti yang dimaksud di atas.

Beberapa masalah yang diuraikan tersebut telah coba diatasi oleh kota-kota di negara berkembang yang berniat mengubah kebijakan terhadap sektor informal dari yang sifatnya “melecehkan” (harassment) kepada “penerimaan” (acceptance). Pemerintah Kota Cebu di Filipina, misalnya, secara informal menerapkan “Maximum Tolerance Policy” terhadap PKL. Sementara organisasi PKL pun mulai mengubah strateginya dari politik konfrontasi menjadi strategi lobbying dan keterlibatan. Pemerintah Kota Cebu mengizinkan PKL berjualan di satu sisi jalan di area-area tertentu; atau mengizinkan PKL beroperasi pada jam-jam tertentu; menyeragamkan ukuran, warna, dan bentuk lapak PKL sehingga terlihat rapih; tidak menerapkan kebijakan penggusuran kecuali jika ada keluhan yang disampaikan secara resmi ke kantor walikota atau instansi pemerintah lainnya; menjaga agar kebersihan dan sanitasi terjaga baik; serta menerapkan transparansi dalam penarikan retribusi (Lihat Amis, Philip, “Regulating the Informal Sector: Voice and Bad Governance”, dalam Devas, Nick, et.al, Urban Governance, Voice and Poverty in the Developing World, Earthscan, London, 2004, hal 145-163).

Tertarikkah anda untuk mengetahui pengalaman nyata dari Kota Solo yang dikenal sebagai kota yang ramah terhadap PKL? Jika demikian silahkan membaca tulisan yang berjudul “Ciri Kebijakan Perkotaan yang Ramah PKL: Pengalaman Kota Solo”.